Nota Técnica do LABÁ – Direito, Espaço & Política e do NAJUP Luiza Mahin sobreo Projeto de Lei Complementar nº 93/2025

O Labá – Direito, Espaço & Política e o NAJUP Luiza Mahin, grupos de pesquisa e extensão vinculados à Faculdade Nacional de Direito da UFRJ, vem a público manifestar preocupação institucional quanto ao Projeto de Lei Complementar nº 93/2025, que autoriza a alienação de 324 imóveis públicos no Município do Rio de Janeiro. A proposta alcança imóveis distribuídos nas cinco Áreas de Planejamento da cidade, com concentração expressiva na AP1 (Centro, Lapa, Saúde, Gamboa e Santo Cristo), região que concentra dinâmicas históricas de disputa fundiária, políticas recentes de reestruturação urbana e forte presença de moradia popular. Até o momento, não se identificam no processo legislativo estudos públicos consolidados de impacto urbanístico e habitacional, avaliação integrada de efeitos territoriais ou definição clara da destinação dos recursos a serem arrecadados. A ausência desses elementos dificulta a análise da medida sob a ótica da política urbana e da proteção ao direito à moradia.

1. Natureza jurídica dos bens incluídos no PLC e lacunas na caracterização dos imóveis

A análise preliminar conduzida pelos grupos da UFRJ, a partir do Anexo Único do PLC, indica lacunas importantes nas informações apresentadas no projeto e suscita questionamentos quanto à caracterização desses bens como imóveis ociosos, conforme indicado na justificativa encaminhada pelo Poder Executivo municipal. O texto submetido à Câmara Municipal limita-se a relacionar os imóveis passíveis de alienação, sem disponibilizar elementos essenciais para a adequada avaliação do interesse público da medida, tais como a destinação atual dos bens, sua situação dominial, eventual afetação a serviços públicos ou sua inserção em políticas urbanas e habitacionais em curso. O levantamento realizado pelos pesquisadores, com base em bases cartográficas e documentos urbanísticos do município, indica que parte significativa dos imóveis possui usos atuais ou históricos que demandariam análise individualizada. 

Identificam-se, por exemplo, casos em que a destinação atual difere daquela originalmente prevista nos Projetos de Alinhamento de Logradouro, como imóveis destinados à implantação ou funcionamento de escolas públicas, além de outros que abrigam equipamentos públicos em operação, bens tombados ou de reconhecida relevância histórico-cultural e imóveis atualmente utilizados para fins de moradia. Essas características sugerem a necessidade de exame mais detalhado da situação jurídica e urbanística de cada bem antes da deliberação sobre sua eventual alienação.

	Imóvel destinado a Escola Pública	Equipamento Público em operação	Imóvel em uso como moradia
AP1	-	9	42
AP2	-	14	-
AP3	9	6	4
AP4	18	1	7
AP5	33	5	5
Total	60	35	58

Tabela 01 - Dados obtidos a partir do PAL referente aos Imóveis do PLC nº 93/2025

Cerca de 27 imóveis localizados nas Áreas de Planejamento 3 e 4, originalmente destinados à implantação de equipamentos educacionais, encontram-se atualmente em situação de desuso ou incorporados a áreas de uso privado vinculadas a condomínios residenciais. Considerando que essas regiões apresentam histórico de elevado déficit de vagas na rede pública de ensino, a eventual alienação desses terrenos suscita questionamentos quanto à compatibilidade da medida com as necessidades territoriais de expansão da infraestrutura educacional e com as diretrizes de planejamento urbano voltadas à garantia do acesso a equipamentos públicos. O artigo 437 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro prevê que as terras públicas municipais não utilizadas ou subutilizadas serão prioritariamente destinadas à instalação de equipamentos urbanos de uso coletivo.

O levantamento preliminar também aponta a presença de imóveis atualmente afetados ao funcionamento de equipamentos administrativos ou serviços municipais, caracterizando bens públicos de uso especial:  a Coordenadoria Geral de Atenção Primária da AP2, o Centro Carioca de Design, a Biblioteca Municipal em Bangu, o Ponto Cultural Casa do Maranhão no Rio de Janeiro (situada em bem tombado pelo IPHAN na Saúde), a Fábrica de Produção de recicláveis Aleixo Gari, Postos de Saúde na Lapa e Tijuca, dentre outros. Também são incluídos na lista dos imóveis bens de uso comum do povo como praças e jardins públicos, com destaque para a presença de áreas verdes na região da AP-5, como os lotes da Rua Itamaraju e Joel Martins, em Campo Grande, e da Rua Rocha Lima, em Santa Cruz, as Praças Jair Amorim, em Cosmos, e Paulo Quarti David, em Guaratiba. Nessas zonas de pouca vegetação, a alienação e consequente remoção de áreas verdes contribui para o agravamento de fenômenos como a formação de ilhas de calor e diminuição da permeabilidade do solo.

O artigo 100 do Código Civil brasileiro, Lei nº 10.406/ 2003, estabelece que os bens públicos de uso especial e os bens públicos de uso comum do povo são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação. No mesmo sentido, o § 2º do artigo 236 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro estabelece que os bens imóveis do domínio municipal, enquanto destinados ao uso especial ou uso comum do povo, são indisponíveis. O § 5º do mesmo artigo ainda prevê que a desafetação de bens de uso comum do povo dependerá de prévia aprovação das comunidades circunvizinhas ou diretamente interessadas. À luz do regime jurídico aplicável aos bens públicos, a alienação de bens com essa natureza exigiria prévia desafetação por meio de lei específica, acompanhada da indicação clara de sua destinação futura e da demonstração de como será assegurada a continuidade dos serviços públicos atualmente prestados nesses locais, além da consulta à comunidade impactada. 

Há que se considerar também que a alienação de imóveis de relevância cultural, histórica ou social de patrimônio público, deve ser precedida de avaliação e só pode ocorrer caso não viole a proteção constitucional do patrimônio histórico-cultural (art. 216 da CF e artigos 287 e 288 CE/RJ). Além disso, o art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937 estabelece a inalienabilidade de bens públicos tombados, salvo transferência entre entes públicos. Por este motivo, o Ponto Cultural Casa do Maranhão no Rio de Janeiro e Automóvel Club (bens tombados), por exemplo, não poderiam ter sido incluídos no rol de imóveis do PLC 93/2025. 

O Plano Diretor do Município do Rio de Janeiro ainda estabelece no artigo 231 como instrumentos de proteção do patrimônio material, além do Tombamento, a Área de Entorno do Bem Tombado (AEBT). § 1º do artigo 234 do Plano Diretor prevê que a “Área de Entorno de Bem Tombado sobrepõe-se a outras legislações, podendo estabelecer restrições volumétricas e de ocupação para os bens e espaços públicos nela contidos”. O § 4º do mesmo artigo prescreve que nos casos de ausência da delimitação de área de entorno de bem tombado no ato de tombamento, “fica instituída para todos os bens imóveis tombados em caráter provisório, uma área de entorno do bem tombado correspondente a uma faixa circundante, com largura de cem metros, a partir dos limites externos do bem para proteção cautelar de seu entorno.”

2. Moradia, conflitos fundiários e sobreposição com políticas habitacionais

   
   

O levantamento feito pelos pesquisadores também identificou situações de sobreposição territorial entre imóveis incluídos no PLC e áreas atualmente utilizadas para fins de moradia, bem como sua proximidade com territórios marcados por conflitos fundiários e ameaças de remoção. Esse quadro indica a necessidade de avaliação mais cuidadosa dos impactos sociais e urbanos associados à eventual alienação desses bens. Na área central da cidade, por exemplo, foram identificados cerca de 42 imóveis listados no projeto que apresentam uso residencial corrente, evidenciando a presença de ocupações habitacionais consolidadas ou em processo de consolidação. Em um dos casos analisados, na Rua do Livramento, o imóvel listado no projeto apresenta sobreposição direta com uma ocupação residencial atualmente objeto de disputa judicial. Outro caso de enorme impacto envolve o imóvel da Rua Monsenhor Félix, nº 412, em Irajá, que se sobrepõe à favela Parque Bom Menino, onde hoje vivem mais de 200 famílias. Outros imóveis incluídos no PLC situam-se em áreas contíguas ou próximas a territórios onde persistem conflitos fundiários de longa duração, envolvendo disputas judiciais e administrativas relativas ao direito à permanência de moradores.

Mapa 01 - Cruzamento dos Casos de Conflito Fundiário no Município do Rio de Janeiro (dados de 2024) com os Imóveis do PLC nº 93/2025

Dados do projeto Cartografias Jurídicas (mapa 01), coordenado pelo Labá em parceria com o Núcleo de Terras e Habitação da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro (NUTH-RJ) e o Observatório das Metrópoles, identificam atualmente 153 casos de ameaças de remoção ativas no município, envolvendo mais de 13 mil famílias, sendo 40 ações promovidas pelo próprio Município, que atingem 6.269 famílias. A AP1 concentra 56 dos casos totais. O cruzamento preliminar entre os endereços constantes no PLC e os dados empíricos da pesquisa indica sobreposição territorial relevante. A alienação simultânea de imóveis públicos em áreas com conflitos fundiários ativos pode produzir efeitos diretos sobre a permanência de populações vulnerabilizadas, além de impactar preços de aluguel e dinâmicas locais de uso do solo.

Muitos desses imóveis atualmente utilizados para fins de moradia encontram-se ocupados majoritariamente por mulheres, em sua maioria negras, chefes de família e trabalhadoras informais, conforme já demonstrado em levantamentos recentes. Muitas dessas mulheres inclusive foram vítimas de violência doméstica e encontraram nesses imóveis uma alternativa de moradia para dar seguimento às suas vidas juntamente com seus filhos ao fugirem de seus lares anteriores, haja vista também a insuficiência atual de políticas de acolhimento e de abrigamento no Estado do Rio de Janeiro, consistindo em um dado que merece especial atenção. A título de exemplo, mencionamos os imóveis da Rua João Álvares, 10, bem como os imóveis da Rua do Livramento, números 74, 184 e 186, localizados no bairro da Gamboa, ocupados há mais de décadas por diversas mulheres e crianças, que se encontram listados no âmbito do PLC 93/2025.

Neste sentido, o Conselho Nacional de Justiça e a Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados, através de um Grupo de Trabalho instituído pela Portaria n.º 27 de 2021, publicaram o Protocolo para Julgamento com Perspectiva de Gênero. Em sua parte III, ao abordar questões de gênero específicas no ramo da justiça federal, o Protocolo menciona as ações possessórias e reforça como essas demandas revelam questões sociais mais profundas, ensejando, sobretudo em casos envolvendo deslocamentos forçados, medidas protetivas para as crianças, as mulheres e a população LGBTQIA+ (CNJ, 2021), reconhecendo-as enquanto ações generificadas e reforçando as dinâmicas existentes entre gênero e território.

Tal diagnóstico é corroborado pelos dados do déficit habitacional brasileiro (Fundação João Pinheiro, 2025) que nos revelam o predomínio, em todos os componentes e em todas as regiões do país, da mulher como responsável pelo domicílio e atualmente é composto por 61,8% de mulheres, indicando a feminização do perfil demográfico de pessoas vivendo em situação de informalidade habitacional e coabitação involuntária. Os dados da Campanha Despejo Zero também denunciam que as mulheres negras são as principais atingidas por despejos e remoções forçadas (Despejo Zero, 2026).

O levantamento aponta também a sobreposição com terrenos doados ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) para promoção do Minha Casa Minha Vida (MCMV), definidos através do Edital de Chamamento Público nº 001/2024 da Secretaria Municipal de Habitação (SMH). Entre os 917 imóveis destinados ao MCMV, 13 imóveis encontram-se na lista anexa ao PLC, sendo 6 imóveis atualmente ocupados por moradia.

Item PLC	Bairro	Imóvel	Observação
29	Centro	Rua Leandro Martins, nº 48	Imóvel 11 do Edital SMH 001/2024
30	Centro	Rua Leandro Martins, nº 50 e nº 52	Imóvel 11 do Edital SMH 001/2024
80	Gamboa	Rua da Gamboa, nº 111	Imóvel 1 do Edital SMH 001/2024
81	Gamboa	Rua da Gamboa, nº 117, nº 119 e nº 121 - Lote 01 do PAL 48.318	Imóvel 2 do Edital SMH 001/2024
93	Gamboa	Rua do Livramento, nº 174	Imóvel 8 do Edital SMH 001/2024
94	Gamboa	Rua do Livramento, nº 182	Imóvel 9 do Edital SMH 001/2024
95	Gamboa	Rua do Livramento, nº 184	Imóvel 10 do Edital SMH 001/2024
97	Gamboa	Rua João Alvares, nº 10	Imóvel 3 do Edital SMH 001/2024
98	Gamboa	Rua João Alvares, nº 16	Imóvel 4 do Edital SMH 001/2024
99	Gamboa	Rua João Alvares, nº 18	Imóvel 5 do Edital SMH 001/2024
100	Gamboa	Rua João Alvares, nº 20	Imóvel 6 do Edital SMH 001/2024
101	Gamboa	Rua João Alvares, nº 22	Imóvel 7 do Edital SMH 001/2024
142	Cachambi	Rua Pedras Altas, s/n° - Lote do PAL 49.963 com 2.000,01 m² - Matrícula 139.741 6º SRI	Imóvel 14 do Edital SMH 001/2024
143	Colégio	Avenida Pastor Martin Luther King Junior, junto e depois do nº 170 da Estrada do Colégio - Lote do PAL 48.770 com 3.096,13 m²	Imóvel 13 do Edital SMH 001/2024

Tabela 02 - Dados obtidos do cruzamento entre o Edital da SMH 001/2024 e os Imóveis do PLC nº 93/2025

Deve ser destacado que o artigo 437 da Lei Orgânica do Município prevê que as terras públicas municipais não utilizadas ou subutilizadas serão prioritariamente destinadas a assentamentos de população de baixa renda. Dessa forma, a política municipal deveria dar prioridade da destinação dos imóveis públicos municipais que descumprem a função social à regularização fundiária das famílias e a provisão habitacional para a população de baixa renda, ao contrário da alienação dos referidos imóveis como prevê o PLC 93/2025.

A Lei Orgânica consagra, ainda, o princípio da não remoção (art. 429, inciso VI), tratando-se de hipótese excepcional, apenas em situações de risco de vida aos seus habitantes, e condicionado à apresentação de laudo técnico do órgão responsável, participação da comunidade interessada e das entidades representativas e reassentamento em localidades próximas dos locais da moradia ou do trabalho. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro também consagra a não remoção enquanto princípio do desenvolvimento urbano (art. 234, caput e inciso I). Não obstante, o PLC 93/2025 não apresenta justificativa para a remoção das ocupações e comunidades anteriormente citadas que as enquadre nas hipóteses excepcionais, constituindo uma afronta às diretrizes da política de desenvolvimento urbano a ser observada pelo Estado e pelos Municípios.

Ademais, o artigo 174, IV do Plano Diretor, ao instituir o Programa de Locação Social como instrumento integrante da Política Habitacional do Município, prevê o aproveitamento dos imóveis vazios existentes para incrementar o número de unidades habitacionais a preços acessíveis. Dessa forma, se existem imóveis públicos municipais, que descumprem a função social, esses imóveis deveriam ser destinados ao Programa de Locação Social, sob pena de descumprimento das diretrizes do Plano Diretor.

Mapa 02 - Casos de Conflito Fundiário (dados de 2024) e Imóveis do PLC nº 93/2025 no Centro do Rio

Destaca-se ainda, na AP1, o entorno do projeto Praça Onze Maravilha, em que se, propõe-se a criação de Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU), com alteração de parâmetros como gabarito e taxa de ocupação, introduzindo regime urbanístico excepcional na região. Como indicado no Mapa 02, o território concentra número expressivo de imóveis incluídos no processo de alienação, muitos deles atualmente utilizados por população precarizada ou situados em áreas vizinhas a ocupações consolidadas destinadas à moradia e ao trabalho. A incidência simultânea do PLC nº 93/2025, do projeto “Praça Onze Maravilha” e das diretrizes já implementadas no âmbito do Reviver Centro configura dinâmica convergente de reestruturação urbana na área central, cujos efeitos cumulativos sobre a moradia popular e a permanência territorial demandam avaliação pública integrada e transparente.

Considerando o déficit habitacional do município e a presença de imóveis situados em áreas com uso residencial ou potencial para provisão habitacional, a destinação dos recursos provenientes de alienações para políticas de habitação de interesse social deveria constituir vinculação obrigatória na norma, e não apenas preferência administrativa, de modo a assegurar que a mobilização do patrimônio público municipal contribua efetivamente para a ampliação da oferta de moradia e para a mitigação de processos de exclusão territorial na cidade.  O art. 173, VIII do Plano Diretor estabelece expressamente que os programas de acesso à moradia e melhorias habitacionais serão financiados através de recursos da alienação de imóveis. Dessa forma, caso exista alienação dos imóveis municipais os recursos devem ser vinculados a política de habitação de interesse social.

3. Implicações urbanísticas, fragilidades jurídicas e recomendações

O detalhamento da situação urbanística e do uso atual dos imóveis listados no PLC indica que sua eventual alienação pode produzir impactos que extrapolam a dimensão estritamente patrimonial, com efeitos relevantes sobre o ordenamento territorial, a oferta de equipamentos públicos e as condições de acesso à moradia. À luz das diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade e pela legislação urbanística municipal, medidas dessa natureza demandariam a realização prévia de estudos técnicos que permitam avaliar seus impactos urbanísticos, territoriais e socioeconômicos, incluindo instrumentos como estudos de impacto de vizinhança e análises de viabilidade econômica. Também merece destaque que a ausência de avaliação prévia detalhada, de estudos sociais e da vinculação transparente da receita arrecadada fere os princípios da administração pública previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988. 

Sob o ponto de vista jurídico-administrativo como apontado ao longo da nota técnica, o PLC apresenta fragilidades que merecem atenção. A inclusão de imóveis atualmente utilizados para a prestação de serviços públicos indica a possibilidade de alienação de bens de uso especial e de uso comum do povo sem prévia desafetação formal, procedimento que, à luz do regime jurídico dos bens públicos, exige previsão legal específica. Soma-se a isso a autorização genérica para a alienação de um conjunto amplo e heterogêneo de imóveis, sem motivação individualizada quanto ao interesse público da medida em cada caso, o que limita a avaliação qualificada da conveniência administrativa da alienação do patrimônio municipal. Por fim, a previsão de integralização desses bens em fundos de investimento ou sociedades de propósito específico introduz mecanismos de gestão patrimonial de natureza privada sem a apresentação de estudos técnicos públicos que demonstrem sua vantajosidade econômica e seus efeitos sobre o controle e a gestão do patrimônio público.

Diante disso, o Labá e o NAJUP:

1. Defendem a realização de audiências públicas amplas e territorializadas antes da deliberação final do projeto;

2. Recomendam a apresentação de estudos técnicos de impacto urbanístico, habitacional e econômico;

3. Solicitam transparência quanto à destinação dos recursos provenientes da eventual alienação e a obrigatoriedade da destinação para habitação e interesse social;

4. Ressaltam a necessidade de compatibilização explícita da proposta com o Plano Diretor e com os instrumentos de política urbana.

5. Recomendam a não aprovação do PLC  na forma atualmente proposta, dadas as graves inconsistências jurídicas. 

   
   

A política urbana envolve escolhas estruturais sobre o futuro da cidade. A alienação de parcela significativa do patrimônio público municipal não pode prescindir de fundamentação técnica robusta, controle democrático e compromisso com a função social da cidade.

Rio de Janeiro, 09 de março de 2026,

LABÁ – Direito, Espaço & Política Faculdade Nacional de Direito – UFRJ	NAJUP Luiza Mahin  Faculdade Nacional de Direito – UFRJ